观点

作为广东省落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称《规划纲要》）的施工图和任务书，前日公布的《省委、省政府印发关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》、《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018－2020年）》（下称《实施意见》和《行动计划》），在延续《规划纲要》政策精神的同时，在诸多表述上又更为具体。

《规划纲要》全文2.7万余字，而两份落实文件累计5万余字，字数差异的背后是更多的信息量。为更全面理解两份落实文件的要点，南都记者逐一对比它们和《规划纲要》的表述差异，采访专家，对其中的新提法和新表述进行重点解读。

发展目标

《规划纲要》：

到2022年，基本形成国际一流湾区和世界级城市群框架；粤港澳大湾区综合实力显著增强；

到2035年，全面建成国际一流湾区；大湾区形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式；大湾区内市场高水平互联互通基本实现，各类资源要素高效便捷流动；区域发展协调性显著增强，对周边地区的引领带动能力进一步提升。

《实施意见》：

到2020年，构建起协调联动、运作高效的大湾区建设工作机制，搭建起我省贯彻实施《规划纲要》、推进大湾区建设的“四梁八柱”。

到2022年，基本形成发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架；分工合理、功能互补、错位发展的城市群发展格局基本确立。

到2035年，全面建成宜居宜业宜游的国际一流湾区，全面建成内联外通、综合立体、开放融合的综合交通网络；与港澳市场高水平互联互通基本实现，各类资源要素高效便捷流动；形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式；为我国基本实现社会主义现代化提供坚强支撑。

解读：两步走细化成三步走 突出广东在全国担当

和《规划纲要》相比，《实施意见》将大湾区建设从两步走扩展为三步走，新增了到2020年阶段性目标的表述，而且其中提及要搭建推进大湾区建设的“四梁八柱”。两份文件公布的时点距离2020年不过只有半年，对于这么短的时间都设立了目标，从侧面说明了目前广东对于抓紧推进大湾区建设充满了紧迫感和使命感，后续各项工作无疑也会进入快车道。

《实施意见》和《规划纲要》在2022年和2035年的时间点上的表述保持一致，前者是“基本建成”、后者是“全面建成”，保持了政策的延续性，但是在2035年目标中《实施意见》又新增了一句“为我国基本实现社会主义现代化提供坚强支撑”，这一句话突出了广东和大湾区对于未来全国发展目标的责任和担当，体现了国家使命。

城市定位

《规划纲要》：

广州：区域发展的核心引擎，充分发挥国家中心城市和综合性门户城市引领作用，全面增强国际商贸中心、综合交通枢纽功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建设国际大都市。

深圳：区域发展的核心引擎，发挥作为经济特区、全国性经济中心城市和国家创新型城市的引领作用，加快建成现代化国际化城市，努力成为具有世界影响力的创新创意之都。

珠海：重要节点城市。

《实施意见》：

广州：实现老城市、新活力，在综合城市功能、城市文化综合实力、现代服务业、现代化国际化营商环境等方面出新出彩。

深圳：朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，打造全面深化改革开放试验区、高质量发展先行样板、粤港澳大湾区建设核心引擎、践行新发展理念城市标杆、可持续发展议程创新示范区，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。

珠海：培育珠江口西岸核心城市。

解读：广深一老一新错位发展珠海有望成西岸核心城市

在城市定位和功能方面 ，《实施意见》比《规划纲要》要丰富很多，没有过多重复后者关于“核心发展引擎”、“节点城市”等提法，但又对各市功能做了更细致的阐述。

对于广州功能的表述是“老城市、新活力”，和不久前公示的《广州市国土空间总体规划（2018－2035）草案》保持了一致，而对深圳的功能表述则比《规划纲要》新增了6点，内容更为丰富，排第一的是“中国特色社会主义先行示范区”。

整体而言这里更强调广州要老城出新彩，深圳则是“示范”、“样板”、“范例”、“标杆”，这种差异也细致反映了两者的区别：广州有两千多年历史，而深圳则是一个年轻的城市。一老一新，虽然同是湾区核心引擎，但是各有特点，需要错位发展。

对于珠海，《实施意见》比《规划纲要》多了一个全新的表述“珠江口西岸核心城市”，在西岸的重要性更加提升，对于珠海来说无疑是一个利好。

区域统筹

《规划纲要》：

以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用。节点城市增强发展的协调性，强化与中心城市的互动合作，带动周边特色城镇发展，共同提升城市群发展质量。

《实施意见》：

支持开展大湾区内地跨行政区经济合作探索，推进广佛肇（怀集）经济合作区、深莞惠区域协同发展试验区建设。消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，加快探索建立规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，建立区域协调发展评价指标体系。探索建立区域一体化利益共享和利益补偿机制，统筹推进邻避型设施共建共享、交通基础设施对接合作、跨界流域上下游协同治理。

解读：突出打破行政性垄断实现区域利益共享和补偿

区域统筹的内容在《实施意见》中专门占据一个小节，而《规划纲要》将其混合在“完善城市群和城镇发展体系”小节中，这种表述的差异也凸显了《实施意见》对其的重视程度。

这部分内容有很多新名词和新提法：区域市场一体化发展新机制、区域协调发展评价指标体系、区域一体化利益共享和利益补偿机制，这些表述既是对去年11月党中央国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》的延续，也显示后续广东将重点在上述机制方面做出探索和试点。

广佛肇（怀集）经济合作区、深莞惠区域协同发展试验区建设是本小节中专门提及的两个区域统筹发展的样本，在前期都已经有各地准备进行试验的动态消息，在《实施意见》单独点名之后，预计后续试点的进程也有望加快。

中山大学岭南学院经济学系教授林江告诉南都记者，《实施意见》专辟一节来阐述区域融合，“因为这是大湾区建设的实际需要，也是大湾区建设成功的关键”。他认为，珠三角过去虽提区域融合，但大多数效果有待提升，究其原因还是没有一个协同发展的评价体系来定期作出评估，这次《实施意见》因此提出要有区域协调发展的机制，也就是要有行动纲领和路线图，对于后续的实施成效无疑更有保障。

暨南大学公共管理学院教授胡刚也认为，城市之间怎么破除壁垒协调发展是大湾区发展的关键问题，广东省率先推进省内城市的融合发展、建立起相关机制，对于整个更大区域内的融合发展有一个示范作用。

交通基础设施

《规划纲要》：

以连通内地与港澳以及珠江口东西两岸为重点，构建以高速铁路、城际铁路和高等级公路为主体的城际快速交通网络，力争实现大湾区主要城市间1小时通达。加快深中通道、虎门二桥过江通道建设。

《实施意见》：

以连通珠江口东西两岸为重点，构建城际快速交通网络，提升客货运输服务水平，实现大湾区主要城市间1小时通达；加快深（圳）中（山）通道、虎门二桥、莲花山通道等过江通道建设，启动狮子洋通道（广州南沙至东莞虎门）、伶仃洋通道前期研究工作。与香港合作推动深港西部快速轨道的论证和规划建设，支持澳门轻轨延伸至横琴与内地轨道交通便捷衔接；研究谋划广州至清远（研究延伸至永州）、深圳经江门至南宁、广中珠澳、广深第二高铁等高铁项目。

解读：新增广深第二高铁、深港西部快线内容

《实施意见》里出现了一大批此前未写入《规划纲要》、只在各市层面提及的交通项目，具体包括狮子洋通道、伶仃洋通道、广深第二高铁、深港西部快线。前两条珠江口过江通道此次被明确为正在开展前期研究工作，其中狮子洋通道联接广州南沙至东莞虎门，伶仃洋联接深圳前海和珠海的淇澳岛和市区。

最近因为广州市国土空间总规而备受关注的广深第二高铁本次被提及，这也在更高层面上确认了项目正在推进之中。此前的规划显示，广深第二高铁将联通白云机场和宝安机场，将两者的通勤时间缩短为20分钟。

此外，深港西部快线在《实施意见》中的具体表述为“与香港合作推动深港西部快速轨道的论证和规划建设”，这条深港西部快线将联通宝安机场到香港机场。

如果把《实施意见》中提及的广深第二高铁和深港西部快线结合起来看，未来白云机场、宝安机场、香港机场将全部联通，这对于三大城市的联通来说无疑将如虎添翼，对于促进大湾区一体化发展也会有极大的推动。

教育和人才引进

《规划纲要》：

支持粤港澳高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、实验室和研究中心；在技术移民等方面先行先试，开展外籍创新人才创办科技型企业享受国民待遇试点。完善外籍高层次人才认定标准，畅通人才申请永久居留的市场化渠道，为外籍高层次人才在华工作、生活提供更多便利。

《实施意见》：

争取国家支持，推动高起点创建大湾区大学；创新办学机制，建设高水平民办应用型本科高校，研究建立粤港澳大湾区教师教育学院。

争取国家支持，率先实施更优人才居留政策，推动在技术移民等方面先行先试，缩短外籍人才申请永久居留的审批期限，允许符合认定标准的外籍高层次人才及其配偶和未成年子女随同申请永久居留；建设粤港澳大湾区（广东）人才港。

解读：明确创建大湾区大学，首提大湾区教师教育学院

没有出现在《规划纲要》里的大湾区大学出现在《实施意见》里，并且还首次提到粤港澳大湾区教师教育学院。

大湾区大学最早是在2017年香港举办的首届粤港澳大湾区高峰论坛上，由马化腾等人提出来的，当时建议放在深港交界的落马洲河套地区，不过此后又有消息称会放在东莞的滨海湾新区，在上周公布的滨海湾新区总规里也预留了这个大学的选址，这些迹象都表明大湾区大学最终极有可能花落东莞。

对此，暨南大学公共管理学院教授胡刚也表示，大湾区大学放在东莞会有两大利好，首先是东莞比较缺乏高端教育资源，大湾区大学的落户会给东莞教育发展带来积极影响；另外东莞的区位毗邻深圳、广州两大中心城市，对于大湾区教育事业发展也有较大意义。

《实施意见》还首次出现一个新提法“粤港澳大湾区（广东）人才港”，并且在引进外籍人才方面两度用了“争取国家支持”，而且提到“缩短审批期限”和“申请永久居留”两个较为细节的表述，显示这一试点目前权限更多的在国家层面，广东将继续努力申请。

暨南大学公共管理学院教授胡刚认为，“人才港的提法比较形象，比如海港、航空港都有货运量大、人流量大的含义，而人才港表明大湾区（广东）以更加开放的态度吸引人才、要建设人才新高地。”

粤港澳合作平台

《规划纲要》：

加快推进深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大平台开发建设，充分发挥其在进一步深化改革、扩大开放、促进合作中的试验示范作用。

《实施意见》：

落实《国务院关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，积极承接国家部委下放的各项管理权限，研究向片区下放新一批省市级管理权限，赋予自贸试验区更大改革自主权；争取自贸试验区扩区，建设粤港澳大湾区自由贸易通道。

解读：明确自贸区扩区进展，现有自贸区将获更大权限

在广东自贸区建设层面，《实施意见》较《规划纲要》提供了两个新信息点，一是研究向片区下放新一批省市级管理权限，赋予自贸试验区更大改革自主权，二是争取自贸试验区扩区。

关于自贸区扩区，一个月前省发改委已表示支持汕头申报建设自贸区，不过也提出“考虑到自贸试验区扩区属于中央事权，具体能否扩区、扩多大区域、扩哪些区域、什么时候扩区，都由中央通盘考虑、统一部署，省一级政府及其组成部门仅有建议权”。

当时省发改委还表示，省商务厅将充分考虑汕头市有关诉求，在深入调研、科学论证的基础上，向省委、省政府提出建议方案，并提请省政府抓紧向中央提出申请，积极推动广东自贸试验区能够早日实现扩区。

来源：南方都市报 魏凯 黄海珊 李鑫